中国应用法学 · 法答网问题商酌

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【编者按】为进一步作念深作念实应用法学商酌，找准司法实践中的真问题，提议处治对策，《中国应用法学》在原有的“法答网问题浩繁”专栏基础上开设了“法答网问题商酌”专栏。针对“法答网问题浩繁”专栏精选的疑难问题，邀约宏大应用法学商酌责任者商酌探讨，以期为审判责任当代化提供有劲的表面支执和智商支执。2025年第2期特此邀请最高手民法院行政审判庭审判长王晓滨对其中一项疑难问题进行商酌探讨，现予推送，以飨读者。

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 法答网问题

对于复议不予受理和步伐性驳回复议肯求的案件，当事东谈主诉至法院后，不同法院的处理并不一致，有参加实体审理复议决定的，更多的是认定复议决定对当事东谈主权益义务不产生践诺影响、不顺应告状条款而裁定驳回告状。何如长入处理这类问题？

作家简介

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王晓滨

最高手民法院行政审判庭审判长，一级高等法官

对于复议肯求的两类步伐性决定的司法粗鲁

文｜王晓滨第四瑟瑟

（全文刊载于《中国应用法学》2025年第2期）

目  录

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一、斟酌法条的解读

（一）不予受理决定

（二）步伐驳决定

二、司法实践需嗜好的问题

（一）幸免“越俎代庖”式的实体审查

（二）正确别离“驳回复议请求”与“驳回复议肯求”

（三）善于辩别两类“犀利关系”

（四）负责对待“双被告”诉讼

（五）嗜好涉投诉权和自动受理的法令

三、办案操作建议

（一）邻接复议审查强度作出裁判

（二）邻接复议决定事理作出裁判

（三）区别对待两类决定第四瑟瑟

▐  一、斟酌法条的解读上述两类复议决定，进展为复议机关针对公民、法东谈主或者其他组织提议的复议肯求，作出的不予受理复议肯求的复议决定（以下简称不予受理决定），以及基于步伐性身分在受理之后作出的驳回复议肯求的复议决定（以下简称步伐驳决定）。它们均属于未将当事东谈主的肯求引入复议实体审查步伐的“拒却初学决定”，主要判断基准均是以为不顺应法定的复议受理条款。由此，当这两类决定成为诉讼办法，被当事东谈主诉请法院判决排除或者证据监犯，有的还要求法院一并裁决曾在复议步伐肯求审查的原行政举止时，法官何如辨法析理、科学粗鲁，成为妥善处治此类争议的关节。对两类复议决定的分析需围绕其判断基准伸开。新修改的《中华东谈主民共和国行政复议法》（2024年1月1日执行，以下简称《行政复议法》）第30条第1款法令了应当受理行政复议肯求的7个条款，即“（一）有明确的肯求东谈主和蔼应本划定章的被肯求东谈主；（二）肯求东谈主与被肯求行政复议的行政举止成心害关系；（三）有具体的行政复议请乞降事理；（四）在法定肯求期限内提议；（五）属于本划定章的行政复议范围；（六）属于本机关的统辖范围；（七）行政复议机关未受理过该肯求东谈主就归并排政举止提议的行政复议肯求，况兼东谈主民法院未受理过该肯求东谈主就归并排政举止拿起的行政诉讼”。上述条款可归纳为主体适格、成心害关系、请乞降事理具体、未超期、法定复议范围、统辖适格和非换取肯求，应当同期具备。其中第五项“法定复议范围”见诸该法第11条列举的15种情形（如行政处罚、行政强制、行政许可、行政证据等）；在此基础上，该法第23条法令的应开头向行政复议机关肯求复议（复议前置）的5种情形，也可归入判断是否顺应“法定复议范围”的条款。（一）不予受理决定不予受理决定主要源于《行政复议法》第30条第2款的法令，即“对不适刻下款法令的行政复议肯求，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并阐述事理；不属于本机关统辖的，还应当在不予受理决定中见告肯求东谈主有统辖权的行政复议机关”。可见，不予受理决定的适用空间主要针对不顺应上述7种受理条款而树立。如肯求超期，就包括越过该划定章的60日、1年（第20条，针对行政机关是否履行教示义务）以及5年、20年（第21条，针对相对东谈主不知谈涉动产、不动产的行政举止内容）。此时，行政复议机关可照章作出不予受理决定。需阐述的是，有些行政机关以“见告书”样式替代“不予受理决定”，此类“见告书”本质上仍应视为“不予受理决定”。（二）步伐驳决定步伐驳决定主要源于《行政复议法》第33条的法令，即“行政复议机关受理行政复议肯求后，发现该行政复议肯求不顺应本法第三十条第一款法令的，应当决定驳回肯求并阐述事理”。可见，对于复议机关已禁受理的案件，若是发现不顺应上述7种受理条款，复议机关仍可作出步伐驳决定。至于该步伐驳决定与不予受理决定之间的关系，笔者以为系里面补强和递进关系，而非纠错关系。因为，在轨制盘算层面，既无用复议机关在受理后的审查步伐中判断本机关前期对不应受理而受理的情形是否“监犯”，也成心于平安当事东谈主与复议机关的步伐负累、幸免步伐空转。更何况，判断当事东谈主的复议肯求是否顺应上述7个受理条款，无意客不雅上难以在受理步伐第一手艺精确发现，需要在后续审查中迟缓厘清。新修改的《行政复议法》第34条集正当令了当事东谈主针对复议机关的诉权，即“法律、行政划定法令应开头向行政复议机关肯求行政复议、对行政复议决定不屈再向东谈主民法院拿起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理、驳回肯求或者受理后越过行政复议期限不作复兴的，公民、法东谈主或者其他组织不错自收到决定书之日起或者行政复议期限届满之日起十五日内，照章向东谈主民法院拿起行政诉讼”。以上两类决定，从诉讼原告角度看，可归入广义上的“复议机关不动作”，即上述斟酌“复议机关决定不予受理、驳回肯求”的法令情形；而狭义的“复议机关不动作”，豪放指上述“越过行政复议期限不作复兴”的法令情形，实践中还包括复议机关拖延履责或者不透顶履责情形。对于广义不动作，有确当事东谈主提议单一排除之诉（因为有两类决定作载体），有的同期提议履责之诉（要求法院判令受理、参加复议步伐），有的诉请法院一并直接处理原行政举止的实体争议；对于狭义不动作，主要诉求口头为单一履责之诉。▐  二、司法实践需嗜好的问题对当事东谈主提议的种种诉求，东谈主民法院需要经过立案庭、行政审判庭等步伐审查，不同地域法院处理类案有不同特质，不同法官有不同见地和意识。响应到裁决中，针对上述两类决定，有的以不顺应告状条款为由裁定不予立案，有的裁定驳回告状（以下简称裁驳），有的判决驳回诉讼请求（以下简称判驳），有的判决证据监犯或者排除，有的判决履责，有的还对原行政举止的正当性一并作出实体审查和判断，等等。这种裁判法令不长入的情形，源于法官对审核对象和审查内容、复议功能和司法本质化解争议功能的清爽不一，一定进度上也催生、激励了步伐空转和滥诉局面。（一）幸免“越俎代庖”式的实体审查什么是实体审查？总体看是审查机关对事实问题、法律争议的本质认定和判断。一方面，对于复议机关而言，两类决定均是在步伐上未允许复议肯求初学，属于步伐审查。而法院濒临的现实问题是，当有的法官以为两类决定乌有、复议肯求属于复议受理范围，在判决排除或证据两类决定监犯的同期，以至在当事东谈主未提议其他诉求的情形下，直接对原行政举止正当性作出本质认定和处理。主要事理是法院有权对复议决定所涉事项全面审查，对两类决定亦可“穿透式”审查，以便于“本质化解争议”，平安当事东谈主诉累。殊不知，此种越俎代庖式的处理样式，淡薄了复议机关的后续审查权，不利于从根柢上化解纠纷，应当加以幸免。另一方面，动作复议处理甘休的两类决定，自身王人是落寞的行政举止，天然决定内容、事理体现为步伐审查，然则决定形成的经由，不免会有不顺应法定复议步伐、复议东谈主员枉法乃至不法、对“是否成心害关系”“是否超期”“是否属于法定复议范围”等要素的认定经由经过了深奥复杂的查证步伐等情形，有的法院会判决排除、证据监犯、履责或者判驳，这些处理样式顺应《中华东谈主民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第69、70、72、74条等法令，法律并不排除对两类决定作出判驳处理，对两类决定的司法审查也不仅限于步伐性审查。（二）正确别离“驳回复议请求”与“驳回复议肯求”一审法院不支执当事东谈主的诉讼请求时，在处理样式上现在有裁驳与判驳，《行政诉讼法》于2015年5月1日起已废止原有的“保管判决”；而行政复议的甘休仅有“决定书”，在不支执肯求东谈主之复议肯求的处理样式上，既有“驳回复议肯求”，也有“驳回复议请求”，还保留了原有的“保管”决定。司法实践中，要相等安祥“驳回复议请求的复议决定”不同于步伐驳决定，是一种实体审查决定。如《行政复议法》第69条法令：“行政复议机关受理肯求东谈主以为被肯求东谈主不履行法定职责的行政复议肯求后，发现被肯求东谈主莫得相应法定职责或者在受理前照旧履行法定职责的，决定驳回肯求东谈主的行政复议请求。”又如，该法第72条第1款法令：“肯求东谈主在肯求行政复议时一并提议行政补偿请求，行政复议机关对依照《中华东谈主民共和国国度补偿法》的斟酌法令应当不予补偿的，在作出行政复议决定时，应当同期决定驳回行政补偿请求……”因此，法院支执“驳回复议请求”的样式，应当为判驳而非裁驳；支执步伐驳的样式，既不错是裁驳，也不错是判驳。（三）善于辩别两类“犀利关系”《行政复议法》第30条第1款第二项将“肯求东谈主与被肯求行政复议的行政举止成心害关系”法令为受理复议肯求的条款之一。所谓犀利关系，是指行政举止有可能对肯求东谈主的正当权益形成区别于其他东谈主的相等毁伤或者不利影响。而《行政诉讼法》第25条第1款法令：“行政举止的相对东谈主以过甚他与行政举止成心害关系的公民、法东谈主或者其他组织，有权拿告状讼。”斟酌司法阐述注解列举了“与行政举止成心害关系”的6种情形。从法条表述看，两部法律是在不同场域下表述犀利关系的。《行政复议法》是将犀利关系直接动作判断受理复议肯求的法定条款，并与第30条第1款第一项的主体适格比肩考量；而《行政诉讼法》是将犀利关系动作评价行政相对东谈主除外的其他诉讼参与东谈主的诉讼主体阅历要件，而在法令告状条款和受案范围时，并未直接载明犀利关系，而是由司法阐述注解将对当事东谈主的权益义务（或正当权益）是否“产生践诺影响”动作是否立案或实体审查诉求的法定条款。可见，两种犀利关系的配景，一个针对原行政举止，一个针对复议举止；一个是受理复议肯求要件，一个是判断主体阅历要件，表述用语差异。但在司法实践中，不少法官堕入“变装重大”“事理混同”，同期审查复议机关和原行政机关，一样出现的问题是：将复议步伐“犀利关系”之表述机械地移至诉讼步伐，去表述原告与被诉举止（两类决定）莫得犀利关系，进而又说被诉举止对当事东谈主权益义务不产生践诺影响、不顺应告状条款等，将此动作裁驳事理实难经得起推敲。好在两类决定均属于“不准初学决定”，上司法院对下级法院的裁判甘休豪放无本质改判必要。（四）负责对待“双被告”诉讼《行政诉讼法》于2015年5月1日起树立了“双被告”轨制，是法律实施的一大跳跃。该法第26条第2款法令：“经复议的案件，复议机关决定保管原行政举止的，作出原行政举止的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关变嫌原行政举止的，复议机关是被告。”在“双被告”的细目上，除了复议机关作出保管决定外，司法阐述注解法令还包括“复议机关驳回复议肯求或者复议请求的情形，但以复议肯求不顺应受理条款为由驳回的除外”。也即属于本文所论及的步伐驳决定，照章不应产生列“双被告”的法律效果。对法官而言，当列时必须列，失当列时不宜列。举例，笔者办理的“刘某诉某县公安局、县政府履行职责与行政复议案”[（2024）最高法行申3718号]，刘某因对公安局不予复兴其斟酌查处公安东谈主员涉嫌不法的举报材料起火，遂以该局为被肯求东谈主向县政府肯求行政复议，县政府以不顺应复议受理条款（作歹定复议范围）为由作出步伐驳决定；刘某又以两机关为共同被告，诉请法院判令县公安局履行查处职责，判令排除县政府的步伐驳决定等。一、二审法院分别裁定驳回其告状和上诉，刘某肯求再审后，最高手民法院天然裁定驳回其再审肯求，但亦明确指出本案不顺应列“双被告”情形，在指正的同期亦标明在再审阶段笼统多种身分筹商，无运行再审必要。笔者以为，此类案件如在二审阶段以错列被告为由发还重审亦无失当。另，邻接《行政诉讼法》第26条第3款斟酌“复议机关在法如期限内未作出复议决定，公民、法东谈主或者其他组织告状原行政举止的，作出原行政举止的行政机关是被告；告状复议机关不动作的，复议机关是被告”之法令，即即是狭义不动作，也需要明晰地列举单一被告，而不宜泛化列举“双被告”。（五）嗜好涉投诉权和自动受理的法令《行政复议法》除法令诉权外，还法令了进取司行政机关的投诉权。如《行政复议法》第35条法令：“公民、法东谈主或者其他组织照章提议行政复议肯求，行政复议机关无高洁事理不予受理、驳回肯求或者受理后越过行政复议期限不作复兴的，肯求东谈主有权进取司行政机关响应，上司行政机关应当责令其创新；必要时，上司行政复议机关不错直接受理。”据此，针对本文的两个决定，肯求东谈主在摆布诉权之外还可弃取进取司行政机关响应（投诉），该法第80条明确法令了斟酌行政机关过甚责任主谈主员的法律牵扯。需安祥的是，当事东谈主若是再以复议机关的上司行政机关为被告，拿起履行监督或者复议职责之诉，东谈主民法院豪放不宜支执，多以属于高下级行政机关层级监督为由，裁定不予立案或者驳回告状。此外，《行政复议法》还法令了5日历满视为自动受理的轨制。该法第30条第3款法令：“行政复议肯求的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。”此法令拓宽了复议步伐权益的保护，具有积极真义和倒逼效应。若是肯求东谈主以复议机关后续仍迟迟不予受理或者受理之后超期不作决定而拿起履责之诉，东谈主民法院应当照章赐与支执。▐  三、办案操作建议对于参加诉讼的两类决定的处理样式，东谈主民法院若是以为顺应法定复议受理条款的，可照章判决排除该决定，或者判决证据该决定监犯、责令复议机关选拔挽回措施等；若是以为两类决定正当，不宜纳入复议实体审查，可选拔裁驳、判驳处理样式。从现实争议看，多体现为法官纠结于对乌有的两类决定，可否作出辩说评价的同期穿透审查原行政举止；对于正确的两类决定，用裁驳照旧判驳。对此，笔者提议如下操作建议。（一）邻接复议审查强度作出裁判对于乌有的两类决定，建议作出辩说性评价（判决排除或者证据监犯等）即可，不宜再去审查原行政举止。刻下，复议功能在全社会高下获取前所未有的嗜好，修改后的《行政复议法》第1条开宗明义地指出“阐述行政复议化解行政争议的主渠谈作用”。在复议机关动作单独被告的行政诉讼案件中，司法审查的功能定位重在体现法院对复议机关自身不动作、慢动作和乱动作的监督；对复议机关应当受理而未受理的情形，重在体现对公民、法东谈主和其他组织复议请求权这一步伐性权益的切实保险。要科学意识复议机关阐述主渠谈作用中的专有上风，尊换取议机关对实体争议的初度判断权和后续裁量权，既是司法谦抑，亦然本质化解争议的优选。单纯强调司法便民或者一并解纷，存在法律坎坷和与现实不适。对于正确的两类决定，可邻接复议审查强度中式裁驳或判驳样式作出处理。如复议机关在作出两类决定时，仅仅窗口肤浅审查，照旧经过了复杂的审查步伐；对《行政复议法》第50、51条法令的应当听证范围、听证期限、听证东谈主员构成，是否执行到位等。法官邻接复议步伐审查强度、司法审查强度（如是否经过听证或者开庭）以及案件难易进度，强度不大可裁驳，强度较大可判驳。（二）邻接复议决定事理作出裁判对复议机关作出两类决定的事理，若是与当事东谈主直接拿告状讼后法院可能作出不予立案裁定或者驳回告状裁定的事理存在赫然竞合，也即复议机关、东谈主民法院各自以为该事项不属于复议受理范围和诉讼受案范围时，对触及两类决定的诉讼可选拔裁驳的步伐处理样式，主要筹商身分之一是体现各自“初学”审查关节性圭臬的对应性、趋同性（如法定受理范围、期限、换取肯求或诉讼等）；反之，当上述两种事理存在偏差且法院难以可想而知作出认定时，建议选拔判驳的实体处理样式更为稳健。要辛苦幸免在是否有“犀利关系”、是否“对权益义务产生践诺影响”等问题上肤浅混同、混用，导致逻辑关系难以自洽，裁判劝服力不及。（三）区别对待两类决定对不予受理决定，不宜作实体审查。若是发现复议机关认定乌有，豪放建议判决排除该决定，同期责令复议机关照章受理；同期，若是以为该决定正确，建议裁驳，一般不宜作出不予立案裁定。即便法官以为肯求复议事项自身不属于行政诉讼受案范围，但因为照旧有了承载复议机关明确酷爱默示的上述决定，故不同于狭义不动作之诉，后者裁定不予立案于法有据。对于步伐驳决定，一般不作实体审查。对于该决定自身，基于上述复议审理强度、审查事理之差异，可步伐裁驳或者实体判驳。而对于原行政举止，无论当事东谈主是否一并提议审查请求，一审法官不宜再作处理；若是一审法官未加安祥，列为“双被告”对实体问题作出判决，在二审或者再审审查阶段，建议法官可酌情作如下处理：一是若是属于复议前置事项，则必须作出改判，幸免对实体问题作出处理。二是若是并非复议前置事项，一审法院照旧作出实体处理且甘休正确，二审法院不一定改判，可指出一审存在的步伐问题并保管一审判决甘休；若是二审法院以为一审实体处理乌有，不错在指出步伐问题的同期一并改判实体事项。天然，若是在上述情形下，上司法院仅指出步伐问题、以实体问题不宜处理为由裁定发还重审或者教唆再审，法律上仍然或者成立。综上，东谈主民法院对不予受理决定和步伐驳决定的司法审查，要安身审判实践，秉执照章依规化解争议、尊换取议机关实体审查权、减少当事东谈主诉累的理念，迟缓形成裁判共鸣，切实阐述定分止争的职能，爱戴社会平正正义。 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